导读

控制性详细规划（以下简称“控规”）是实施空间用途管制、进行国土空间开发和项目建设、不动产登记的法定依据，在空间规划实施依据体系中具有重要作用。近年来，为实现从“静态蓝图”到动态“一张图”的转变，各地纷纷对构建和更新控规“一张图”进行了理论探索与工作实践并取得良好效果,但部分地区仍缺乏动态维护机制，严重地削弱了控规的权威性。随着国土空间新时期的到来，必将迎来新一轮大规模的控规编制热潮，如何构建新时期控规“一张图”更新体系，保障控规的权威性与现势性，并支撑国土空间规划监测评估预警是摆在规划工作者面前的现实问题。本文以长沙市为例，阐述了对控规动态更新工作的认知，并提出新时期控规“一张图”动态更新思路，以期为控规动态更新及相关工作实践提供参考。

本文字数：7233字

阅读时间：22分钟

关键词

控规，一张图，动态更新，长沙市

作者 | 何锡顺，胡兵，陈伟

长沙市规划信息服务中心

#1

引 言

控规作为面向实施的法定规划，在指导城镇建设过程中发挥了重要作用，但随着城镇化的加快，控规逐渐呈现出不能适应城镇发展的动态性问题。2010年12月住房和城乡建设部颁布《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，指出“应当建立控规档案管理制度，逐步建立控规数字化信息管理平台，控规组织编制机关应当建立规划动态维护制度，有计划、有组织地对控制性详细规划进行评估和维护”。该办法的出台，促进了我国控规管理由静态终极式蓝图向动态“一张图”管理转变，而各地也纷纷进行探索实践并取得一定成效。新时期随着市县国土空间规划工作的推进，必将迎来新一轮控规编制热潮，而在新的理念指导下，控规动态更新工作也将面临新的挑战。本文以长沙市为例，阐述了对控规维护工作的理解，总结了长沙市近20年的经验做法，并提出了基于国土空间规划“一张图”的控规动态更新体系构建思路，以期为控规动态更新及相关工作实践提供参考。

#2

控规动态更新认知

2.1 概念及目的

所谓控规“一张图”是指基于规划管理需要，以“用地、指标、交通”要素为核心，融合城市控制线、市政管线为一体，具备动态更新机制的规划管理依据，空间上，为基于统一地理坐标系的控规信息，时间上，是动态更新的。而动态更新是指按照有关法律法规，主动深化、调整补充和完善更新控规成果，其前提是保障生态底线、城市安全并维护公众利益，目的是使控规编制成果能够及时应变、修正和调整实施过程中存在的问题，从而更好地配置土地资源、发挥经济效益，实现控规编制、管理、实施环节良性互动。

2.2 控规动态更新必要性

2.2.1 规划编制成果动态协调的需要

首先是规划之间问题，由于规划体系繁杂、编制单位众多、编制时间不一、规划衔接不够等原因，导致控规与总规、控规与专项规划及控规之间存在冲突，需要通过规划整合进行控规更新；其次是控规自身问题，部分城市过分追求全覆盖，控规编制工作缺乏全面的调查，规划设计人员根据自己的意愿编制控规，导致控规需要维护。

2.2.2 适应城市快速发展的需要

城市是一个复杂系统，具有不可预测性。随着我国城镇建设的快速发展，城市问题也逐渐凸显，而面向实施的控规则需适时做出优化调整，通过控规用地布局优化，有利于土地资源合理利用并指导城市可持续发展。例如城市中心区采取“退二进三”的措施提升片区形象；地铁站点周边适度提高容积率，充分发挥土地利用价值等。

2.2.3 规划成果与实施互动的需要

随着规划实施工作的推进，而规划问题也不断的被发现和纠正。规划审批过程中对控规进行优化，都需要同步反馈到控规“一张图”当中。因此，需要加强控规成果管理与规划实施之间联动，建立审批信息反馈机制，保障规划许可和审批环节对控规调整内容能及时反馈至控规“一张图”。

2.2.4 支撑规划动态监测评估预警需要

随着国土空间规划时代的到来，各级政府越来越注重规划实施监督。要实现对控规成果的监测预警，及时掌握控规用地、指标变化情况，并对突破建设用地总量等关键性指标以及违反总规强制性内容等情况进行及时预警，则需要保障控规“一张图”的现势性，以确保监测评估预警工作数据基础的准确性。

#3

方法探索：新时期控规动态更新体系构建

3.1 新时期挑战

3.1.1 成果繁，有待加强“一张图”信息协同

2019年，自然资源部办公厅《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》提出要统一形成一张底图，并构建国土空间规划“一张图”；而《自然资源部信息化建设总体方案》也提出了以“现状数据、规划管控数据、管理数据、社会经济数据”为框架的核心数据资源目录。控规作为国土空间规划“一张图”核心内容之一，其动态更新工作应加强与其他数据之间的信息协同，确保更新工作的准确性和权威性。

3.1.2 更新频，有待搭建统一的信息系统

随着国土空间规划的推进，必将迎来新一轮大规模的控规编制热潮，而国家层面也对国土空间规划提出了动态监测、定期评估和及时预警的要求，可见未来控规“一张图”更新工作将呈现“工作量大、更新频繁”的挑战。通过搭建统一的信息系统并开发控规更新模块，对控规更新流程及资料进行管理，有利于实现控规“一张图”更新工作“过程共享、工作高效、更新及时和结果规范”的目标。

3.1.3 监管难，有待实现控规全周期管理

控规作为实施空间用途管制、进行国土空间开发和项目建设、不动产登记的法定依据的属性，决定了控规更新过程是重要廉政风险防控点。而自然资源部办公厅《关于加强国土空间规划监督管理的通知》提出要实行规划全周期管理，建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，确保规划管理行为全过程可回溯、可查询[1]。通过优化流程设计，加强控规维护记录及历史版本管理，有利于构建风险可防、过程可控的控规更新体系。

3.2 控规更新体系构建

新时期如何构建控规“一张图”动态更新体系？笔者认为“组建人才队伍”、“健全标准体系”、“建设控规‘一张图’”、“搭建信息系统”、“完善机制保障”是新时期构建控规“一张图”动态更新体系的五大关键。首先，人才是基础，控规维护是一项长期性、常态性、专业性工作，必须要组建稳定的、专业性人才队伍，并设立专项经费作为基础支撑；其次要健全标准规范体系，作为控规成果标准化更新的行动准则；三是建设控规“一张图”，作为后续动态更新的本底；四是搭建信息系统，以此提升工作效率并促进成果标准化、过程规范化；最后，通过机制创新，保障控规“一张图”更新工作有序开展。

3.2.1 组建人才队伍

控规动态更新是一项长期性工作，如何保障专业、规范及公平性？笔者认为除主管部门、编制单位、技术预审单位之外，还需要组建专门的维护机构，涵盖国土空间规划及信息化等方面人才。同时考虑到控规更新涉及信息平台建设维护、数据更新等内容，存在“协调内容多、工作量大、专业性强”等特征，因此每年还应设立专项经费。

3.2.2 健全标准体系

标准规范是开展控规“一张图”进行动态更新的前提。应构建一套完备的控规标准规范体系，包括控规用地分类标准、编制指南、成果标准、审查标准、标准化规范、更新标准等，对控规编制、控规审查、控规入库和控规更新等工作要求进行明确，为实现控规科学编制、成果精准审查、数据规范建库及“一张图”动态更新的管理目标打下基础。

3.2.3 建设控规“一张图”

建设控规“一张图”是开展控规动态更新的基础。由于控规编制时间往往比较紧迫，编制过程中尚存在不完善之处，如：有关专项规划内容未及时纳入控规需进行法定化；相邻的控规未同步编制，存在规划界线、用地指标、道路交通及市政管线等方面拼接问题，需要集中研究解决；控规实施过程中有关城市重点工程，如城中村改造、轨道交通等实施内容需要纳入控规等。通过控规成果整合建库，形成标准统一、无缝衔接的控规依据“一张图”[2]。

3.2.4 搭建信息系统

信息系统是实现控规“一张图”动态更新的重要支撑。随着信息技术在规划管理中的广泛运用，规划成果的标准化和数字化程度越来越高，为实现控规动态更新管理奠了基础。通过搭建控规管理系统，具备图形浏览、图形编辑、成果入库、版本管理、案卷关联、状态监测等功能，可实现对控规成果全周期管理。

3.2.5 完善机制保障

更新机制是控规“一张图”动态更新的制度保障。一是在“事前”，要建立规划编制协调和国土空间规划“一张图”校核机制，减少后续因规划编制成果导致的频繁修改问题。二是在“事中”，要建立维护机制，明确控规更新主体、标准、流程及方法等。三是在“事后”，要建立审批信息反馈和动态监测评估预警机制，保障规划许可和审批环节对控规调整内容能及时反馈到“一张图”系统中，通过系统可对控规编制进度、修改状态及实施过程进行动态监测，对于突破建设用地总量、违反容积率管理规定的控规更新情况进行及时预警。

#4

行动实践：长沙市基于全周期管理的控规“一张图”更新

4.1 控规演变与发展

4.1.1 发展历程

截止当前，长沙市共经历了两轮大规模的控规编制工作。一是自2003年起，在《长沙市城市总体规划（2003-2020年）》的指导下，开始了第一轮大规模的控规编制工作，至2006年基本实现内五区全覆盖；二是2014年，随着《长沙市城市总体规划（2003-2020年）》（2014年修订）获得国务院批复，长沙市掀起第二轮控规编制热潮，至2016年基本实现了都市区集中建设用地控规全覆盖。同时，长沙市借鉴国内先进经验，自2006年起探索构建了基于GIS与CAD双平台的控规动态更新“一张图”。

4.1.2 主要成效

长沙市控规管理工作主要成效有三点：一是基本实现了都市区集中建设用地范围内控规全覆盖，为指导城镇开发和保护提供了法定依据；二是构建了控规“一张图”，形成了以“用地、指标、交通”要素为核心，融合城市控制线、市政管线为一体的规划审批依据；三是通过控规维护记录及成果版本管理，实现了对控规“一张图”的动态更新以及“源头可溯、过程可控，结果可查”的更新目标。

4.1.3 存在问题

长沙市控规主要存在以下问题需要动态维护：一是规划衔接不足，由于编制主体不一、编制单位众多、编制时间先后等原因导致控规与总规、控规与专项规划之间以及控规之间存在一定矛盾；二是标准转换误差，对于已出让或划拨地块，由于缺乏准确的权籍信息，新旧版本建设用地难以精准转换；三是现状调查受限，由于编制时间紧急，导致部分控规现状调查不够仔细，规划指标缺乏针对性研究；四是定期评估和修正不够，自2003年起至今仅经历两轮大规模的控规编制工作，且控规提升工作基本未涉及经营性用地指标修改，难以适应城市快速发展；五是对部分项目用地发展预期不够，如对安置地、城中村预期不够。

4.2 控规更新类型划分

从空间范围来看，控规“一张图”更新可分为控规片区更新与控规局部更新两种类型。其中，片区更新是指以控规编制范围为单元进行更新，属于“自上而下”主动优化控规行为；局部更新则主要根据规划实施情况，“自下而上”对控规进行优化和完善（图1）。

图1长沙市控规更新类型示意图

4.2.1 控规片区更新

长沙市控规片区更新主要包括新编、修编、提升、标准转换等四种类型，经市政府批准后按程序进行入库，并在“一张图”上替换原有成果内容。其中新编控规是指在没有控规覆盖区域新编制的控规；控规修编是指原控规有效性减弱，难以适应社会经济发展等需要，而由政府主动推动的控规内容修订；控规提升则指因城市发展需要，以保障公众利益为前提，对既有控规成果进行优化提升，原则上不修改经营性用地指标；控规标准转换指按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（-2011）对采用《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB137-90）的控规成果进行用地标准转换，或未来按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（试行）要求进行成果转换。

4.2.2 控规局部更新

长沙市控规局部更新分为控规修改、勘误、备案、技术性修正四种类型。其中，控规修改需按法定程序进行，控规勘误、备案及技术性修正是指在符合城乡规划法的前提下，为提高审批效率，经市自然资源和规划局审批同意后更新控规“一张图”并定期向市政府报备。其中，控规勘误适用于对已审批的控规出图表达错误或信息误差等内容进行更正，例如用地红线与控规用地边界不一致，经审查同意进行微调的情形；控规备案适用于对已审批的控规与已作出行政许可中不一致内容进行修正，例如经核准相邻的两个或多个用地性质相同的地块，可进行总量平衡，平衡后建设用地在控规中的规划指标可按该项目审定的修建性详细规划备案；控规技术性修正是指对于控规内容无法实施，确需进行局部技术性调整优化，且尚未达到控规修改情形，例如，在工业园区范围内的工业及仓储物流等产业项目，在符合技术规定的前提下对控制指标进行优化，且不涉及用地性质和容积率修改。

4.3 控规“一张图”建设

长沙市主要经历了两轮大规模的控规“一张图”整理建库工作。一是2006年，在《长沙市城市总体规划（2003-2020年）》的指导下，长沙市第一轮大规模的控规编制工作基本完成，最终实现了内五区控规全覆盖，为构建控规管理“一张图”奠定了良好基础。控规整合建库内容主要包括用地指标、道路交通要素，同期还开展了城市四线即绿线、蓝线、紫线、灰线等整合工作。技术上主要利用CAD及GIS 技术对控规成果进行数字化处理，将已批控规全部纳入信息系统管理。二是2016年，在《长沙市城市总体规划（2003-2020年）》（2014年修订）的指导下，长沙市第二轮大规模的控规编制工作完成，基本实现了都市区集中建设用地控规编制全覆盖，在此背景下，长沙市启动了第二轮大规模控规“一张图”整合建库工作，整合建库内容由原来的用地指标及道路交通，还拓展了给水、电力、通信、燃气等市政管线，基本解决了控规“打架”问题并形成“标准统一、属性完备、无缝衔接”的控规“一张图”。同时为加强与专项规划的衔接，同期还开展了交通类、市政类、公共服务设施类及控制线类4大类25项专项规划法定化工作，涉及控规修改的均已按程序完成修改及入库。

4.4 控规“一张图”动态更新

4.4.1 源头可溯：基于“过程可循”的版本管理

如何落实自然资源部办公厅《关于加强国土空间规划监督管理的通知》提出的关于建立规划修改全程留痕制度的要求?长沙市充分借助信息化手段，对控规修改过程进行全周期管理，并及时将规划修改成果、审查意见等材料进行归档，其中控规版本管理是控规管理的关键。长沙市控规成果以片区为单位进行管理，总体上以原始文件、历史文件及最新文件3个文件夹进行文件组织管理，其中原始文件夹主要存放经批复的控规全套成果，包括文本、图集及附件等，历史文件夹存放历次修改的控规单元综合图，最新文件夹则存放最新的控规单元综合图。同时，通过建立维护记录（图2）以及案卷关联，实现自2006年（控规“一张图”建立之初）以来，历次规划控规修改内容的快速定位、规划修改成果、修改过程及相关审查意见的快速查询和统计。

图2控规修改维护记录查询示意图

4.4.2 过程可控：基于“风险可控”的流程设计

控规作为规划实施最直接的法定依据的属性，决定了控规“一张图”更新过程是重要廉政风险防控点[3]。长沙市以信息化技术为依托，将控规调整过程进行全周期管理。以控规修改类型为例，将控规修改过程划分为前置审查、规划修改审批(一)、规划修改审批(二)3个阶段，各阶段通过不同的类型案卷进行管理。其中控规修改前置审查阶段，主要对控规修改理由和修改内容进行定性审查，不对具体修改幅度进行定量评判，案卷类型为T0；规划修改审批(一)主要是指对控规修改详细内容进行论证和审查，该阶段介于前置审查之后及控规入库之前，案卷类型为T1，一般包括规划修改论证、专家评审会、公示及意见征集、局务会审议、规委会审议等环节；而规划修改审批(二)阶段是指控规修改成果已报市政府审批通过，按批复成果组织控规“一张图”入库更新阶段（图3）。

图3控规修改审批流程示意图

4.4.3 结果可查：基于“项目树”的成果管理

好的成果组织和管理方式是控规动态更新管理的重要因素。长沙市采取“项目树”的形式对控规维护各阶段成果资料进行组织管理。在提交审查时，必须按照规定的文件目录、文件格式提交材料，以此保障报审资料的完整性和规范性。以控规修改类型为例，分为前置审查、规划修改审批(一)、规划修改审批(二)3个阶段。其中前置审查申报材料主要包括规划审批申报表、建设单位申请报告、授权委托书及授权委托人身份证明；规划修改审批(一)、(二)阶段申报材料主要包括规划审批申报表、建设单位申请报告、授权委托书及授权委托人身份证明、用地权属材料、职能部门意见或批复、规划依据图、相关部门批示批文或会议纪要、修改咨询专家论证会议纪要、技术论证报告、规划论证通知单、其他材料，此外，规划修改审批(二)阶段还应包括控规图则，作为控规“一张图”局部动态更新的直接依据（表1）。

表1 长沙市控规修改案卷各阶段申报材料一览表

4.5 基础支撑体系构建

4.5.1 标准与制度建设

长沙市自2003年以来，建立并完善了以《长沙市城乡规划编制成果管理规定》、《长沙市控制性详细规划编制技术指南》及《长沙市控制性详细规划成果标准》为核心，以《长沙市控制性详细规划技术审查要点》及《长沙市控制性详细规划成果标准化审查规定》、《长沙市控制性详细规划局部修改论证报告成果规定》、《长沙市控制性详细规划动态更新办法》等文件为补充的控规标准与制度文件，对控规编制、控规审查、控规入库、控规更新以及控规成果归档工作要求进行了明确，为实现控规科学编制、成果精准审查、数据规范建库及“一张图”动态更新的管理目标打下基础。

4.5.2 系统建设与应用

长沙市建立了基于CAD与GIS双平台的控规“一张图”管理系统。其中，CAD平台以湘源控规软件为基础，在设计端的基础上扩展管理端，构建湘源依据库（核心为控规“一张图”）管理系统。其控规成果采取分片的方式进行管理，点击控规索引可打开查询规划内容，包括图形加载、单独打开、查看文件夹等多种形式，其主要特点是图形编辑功能强大，具体包含图形编辑、控规索引、数据加载、维护记录、版本管理等系列功能。GIS平台以自然资源和规划一站式管理服务平台为基础，以国土空间规划“一张图”为框架，主要包括“一张图”应用、控规编制项目台账、控规修改“一张图”、控规成果版本管理、控规修改案卷管理、控规监测预警等系列控规管理功能（图4）。

图4 自然资源和规划一站式管理服务平台（含控规“一张图”）示意图

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结 语

控规动态更新是一项常态性工作，在当前改革背景下，如何保障控规“一张图”的权威性和现势性，以此支撑项目审批及规划监测评估预警工作的开展？笔者认为，一是要实现理念转变，由原来的终极式蓝图管理向动态“一张图”管理理念转变；不能就控规更新论控规更新，要在国土空间规划“一张图”的总体框架下开展控规更新工作；要深化控规“编制体系协同化、维护类型差异化、实施过程互动化”理念，促进控规“一张图”的科学动态管理；二是要构建一套行之有效的控规“一张图”更新体系，包括组建队伍、建立标准、搭建平台、整合建库、完善机制等，使控规“一张图”动态更新工作落到实处。长沙市至今经历了两轮大规模的控规编制工作并逐步构建了控规“一张图”及更新体系，经过近二十年的探索与实践，基本实现了控规“一张图”更新工作“源头可溯、过程可控、结果可查”的管理目标。本文希望以此为参考，与同行交流，共同推进国土空间规划新时期控规“一张图”更新体系的研究和构建。